都市計画の目指すべき方向とコンパクトシティ

本文は私が指導した静坐裕貴君の平成20年3月作成の関西大学大学院の修士論文QOLの視点からの都市計画の評価法に関する研究の第一章の一部である。今後の都市計画に必要と考えられる視点と重要性の増している都市形成コンセプトであるコンパクトシティについてうまくまとめているので紹介する。

１．    研究の背景

現在の都市問題を解決するために必要と考えられる視点とそのための中心的都市形成のコンセプトであるコンパクトシティの意義について述べる。

1.1　QOL評価の必要性

戦後の高度経済成長期、わが国の社会資本の整備水準は右肩上がりの成長を続け、住民の求める公共サービスは「量的整備」が有効とされていた．その後、バブルが崩壊したことを受けて、経済は安定成長となり、社会資本の整備水準も同様に安定成長へと変容していった。その中で、公共サービスに対する住民のニーズは「質的整備」へ変化したものの、実際の行政運営は、時代の流れや住民の意志を反映させたものではなく、以前の「量的整備」を継続してきた。特に顕著に表れたひずみは、財政の逼迫である。国および地方自治体ともに、債務残高は増加の一途をたどり、超高齢社会の中で肝心の社会保障への予算配分が不十分となった。そして、それを補うために増税を続けた結果、国民の経済活動を低下させてきた。本来正すべきところは、税金の適正な配分や住民のニーズを的確にとらえた行政運営だったのだ。

社会資本整備評価のための手法は，いまだ費用便益分析などの貨幣価値評価が主流になっている。この方法は個人の価値観の差異を考慮せず、判断の基準として便益の計測のために消費者余剰の概念を採用している．消費者余剰とは，利用者が社会資本整備により得る便益と実際に消費者が支払う金額の差のことを指す．すなわち消費者余剰の総量が社会的な便益に等しいという考え方から，投資効率を判断するのである．しかしながら，基本的な社会資本整備がほぼ完了したわが国における新たな社会資本整備の評価においては，環境や安全性に対する質のように市場性が無い分野に対し、投資効率で判断するのは問題があると思われる．¹⁾

そこで、金銭的に投資効率を測れない指標に対し、QOL（クオリティ・オブ・ライフ）という概念が幅広い分野で注目を浴びている。QOLは1970年代から，社会・経済・医療の分野で用いられるようになり、現在では、地域コミュニティやソーシャルマーケティングの手法として利用されている。この概念を都市計画の評価に応用することで、従来の都市計画評価とは異なり、住民のニーズを量的に把握すると共に、環境や安全性に対する質のように市場性が無い分野も含めて総合的に評価できる。直訳して「生活の質」と呼ばれるように、非貨幣価値である生活の質を測るためにはQOLのように新たな評価手法が必要とされている。

1.2　都市の持続可能性

　持続可能性とは、将来世代のニーズを満たす可能性を損なうことなく、現在の世代のニーズを満たすことである。そして、そのためには、環境・経済・社会の3つの側面から考えて、持続可能な状態であることが求められる。一方で、都市計画において、近年多くの自治体で「都市再生」という言葉が叫ばれている。「都市再生」から、多くの日本人が頭に浮かべるのは、その空間の再生であろう。空間の形態・形状・様相が新たになること、そのことをもって我々は「都市再生」が行われたと認識することができるかもしれない。しかし実際は、空間の再生だけをもって都市が再生したとは言えないだろう。持続可能性の側面である環境・経済・社会と、その他にも個人の生活といったところに重点を置き、幅広い側面から論じる必要がある。　政府が進める経済財政諮問会議の重点7分野の1つに「都市再生」が入っているように、都市を論じるうえで多くの分野を一体的に評価する必要性が高まっているのである。²⁾

　持続可能性は都市だけにとどまらず、都市の中で生活する1人1人の価値観の中にも大きなウェイトを占めるようになってきた。　従来のように金銭的な豊かさがすべてではなく、生活の豊かさの中に、持続可能性も含まれてきたのである。つまり、自分の現在の生活だけではなく、自分の子供や孫の世代も自分たちと同じように、また、それ以上に豊かであってほしいと願う気持ちが自らの豊かさの評価に含まれてきたのである。都市計画の評価にQOLという手法を用いるのであれば、自分の子供や孫の世代の幸福も自らの生活の豊かさとして反映させる必要が出てきた。

①       中心市街地の空洞化

　近年、多くの地方自治体の構想の中に、「コンパクトシティ」や「コンパクトなまちづくり」という表現が目立ってきている。そして、その理由は、多くの自治体が中心市街地の空洞化という問題に直面したからに他ならない。

　高度経済成長期を経て、わが国では急速にモータリゼーションが進展し、特に地方では車無しの生活は成り立たなくなった。それまでの市街地は、車を前提とした土地利用や空間構成ではなかったため、多数の人々が訪れ利用する公共施設や業務空間は郊外に転出し、大学などの教育研究施設や病院といったものまでがこぞって郊外へ移転していった。そして、この様が地方都市にとってはむしろ歓迎されたのである。さらに、進行する車社会に対応するために、都市中心部の渋滞緩和策として幹線道路のバイパスが建設され、渋滞の緩和が試みられた。このバイパス沿線にはロードサイドショップと呼ばれる郊外型商業施設が建設され、一見すれば、市街地の急速な拡大のもとに都市の発展がしているかのように感じられた。しかし、もともとの地域の購買力が飛躍的に拡大するわけもなく、当然の帰結として中心市街地の空洞化が起こり、そうなってみて初めてその深刻さに気付かされたのであった。

②       コンパクトシティ

　コンパクトシティとは、郊外化により拡大した都市域を縮小した都市のことをいう。従来通りの開発を進め、都市の郊外化が進行していくことで生じる問題点は、大別して3つあるといわれており、1つ目は、自動車中心の社会は移動手段のない高齢者など「交通弱者」にとって不便であるという点である。　2007年に超高齢社会に突入したわが国にとって、社会的公平性を良好に保つ上で、交通弱者を減らす対策は極めて重要であるといえる。2つ目は、無秩序な郊外開発は持続可能性、自然保護、環境保護の点からも問題であるという点である。これまでの郊外化による環境破壊は、20世紀の象徴ともされており、コンパクトシティはその抑制に効果があるといえる。3つ目は、際限のない郊外化、市街の希薄化は、道路、上下水道などの公共投資の効率を悪化させ、膨大な維持コストが発生するなど財政負担が大きいという点である。特に、東北地方の都市の一部では、除雪費用の削減のため、コンパクトシティへの取り組みがなされている。

緑に縁取られたコンパクトにまとまった市街地

図1.1　コンパクトシティのイメージ^{4) 省略}

図1.2　コンパクトシティのイメージ^4)　省略

コンパクトシティについて、体系的により詳細にまとめたのが以下の表である。ここでは、コンパクトシティの原則とその効果に分けて述べている。

表1.1　コンパクトシティの原則　空間的形態⁵⁾

コンパクトシティの原則		内容
空間的形態	高い居住と 就業などの密度	人口密度や住宅密度が高い。密度が高くなると、環境上の問題が発生する恐れが強くなるため、環境の質を高めるためにも、建築デザインやアーバン・デザインの役割が一層重要となる。
	複合的な土地 利用の生活圏	一定の生活圏の中で、複合的な土地、建物利用が行われている。住宅や就業などの単一機能の密度が高くてもコンパクトとはいえず、多様な用途が一定の範囲で複合されていることが必要とされている。
	自動車だけに 依存しない交通	自動車交通への依存度が低い。生活圏の中や都市中心部などを自由に歩き回ることができ、徒歩と自動車が利用しやすく、公共交通の利便性が高い。自動車を利用した移動性の高さではなく、必要な場所やサービスへの到達のしやすさが重視されている。
	多様な居住者と 多様な空間	年齢、社会階層、性別、家族形態、就業など、居住者とその暮らし方の多様さ、建物や空間の多様さがある。多様な住宅が共存していることが重要で家族形態などが変わっても住みなれた地域で住みつづけられ、居住の継続性と地域の安定性がえられる。
	独自な地域空間	地域の中に、歴史や文化を伝えるもの、他にないものが継承され、他とは違う独特な雰囲気をもっている。歴史的に形成された場所、建物、文化などが大切にされ、活かされる。
	明確な境界	市街地は、地形や緑地・河川などの自然条件、幹線道路や鉄道などのインフラ施設などで区切られ、物理的に明快な境界がある。田園地域や緑地に拡散的に、あいまいに市街地が広がっていない。

表1.2　コンパクトシティの原則　機能⁵⁾

コンパクトシティの原則		内容
機能	社会的な公平さ	年齢、所得、性別、社会階層、人種、自動車利用、身体機能などいろいろな特徴を持った人々が、公平に生活できる条件が確保される。特に地域で自由に移動できて必要なサービスが受けられ、住宅が確保され就業できることが重要である。
	日常生活上の 自足性	徒歩や自転車で移動可能な範囲に、日常生活に必要な生活機能が配置され、地域的自足性がある。狭い近隣だけで充足できるような機能は限られるため、広域的なサービスを利用できるような交通手段の整備なども必要である。
	地域運営の 自律性	そこに住む市民や住民の交流が盛んでコミュニティが形成され、地域の現状、将来に関する方針の決定や運用について、主体的に参加できる地域自治がある。他の圏域との連携も必要となる。

表1.3　コンパクトシティによる効果

自動車利用の抑制と公共交通機関の利用促進による効果⁵⁾

施策	効果	内容
自動車利用の抑制と公共交通機関の 利用促進による効果	地球温暖化 問題への対応	自動車交通にともなう化石燃料消費、CO2ガス発生の削減。その結果、国連の地球気候変動パネルで示された地球温暖化を防ぐためのCO2の削減目標の達成に対応できる。
	快適で効率の 高い都市空間の創出	自動車の交通量や走行距離を減少させ、大気汚染や騒音、交通事故の危険を減少させ、道路混雑も緩和される。自動車のための空間を減少させ、快適で効率の高い都市空間を作り出すことができる。
	社会的な 公平性の維持	密度が高ければ、公共交通の必要性と成立可能性が高まる。利用しやすい公共交通によって、毎日の移動が車に依存しなくても可能となり、施設やサービスへの到達のしやすさや移動性が改善され、社会的な公平さを維持増進できる。

表1.4　コンパクトシティによる効果

郊外への外延的開発を抑制する効果⁵⁾

施策	効果	内容
郊外への外延的開発を 抑制する効果	農地、景観、自然環境の保護	都市の郊外開発を抑制することにより、農地や農村景観、自然環境を保全できる。
	都市部活性化	郊外に立地する商業施設などを抑制することにより、都市のセンター地区の商業その他の活性化を維持増進できる可能性が高まる、
	投資効率	密度が高まると、都市の基本施設（インフラ）を整備・管理するための公共投資の費用効率が高まる。
	単調な 郊外開発防止	望ましくない単調な郊外住宅地の拡大を防げる。

表1.5　コンパクトシティによる効果

市街地内の高度利用、複合機能の配置による効果⁵⁾

施策	効果	内容
市街地内の高度利用、複合機能の配置による効果	都市の個性の 維持再生	高度な都市開発、インフラと既存開発地の再利用によって、既存の都市、特に市街地中心部の活性化、歴史的な市街地環境などの都市の個性の維持再生が図られる。
	社会全体の 無駄の排除	すでに多くの投資が行われた市街地にある低未利用地や使われていない建物を有効に活用でき、社会全体をしての無駄が防げる。
	歩いて暮らせる まちの実現	複合用途を配置することにより、高密度な居住が可能となり、移動距離を減少できる。自動車に依存せず徒歩と自転車利用によって、地域のサービス施設が利用可能となる。
	省エネルギー化	高密度な建築により、施設コストの低減とエネルギー消費を削減できる。
	地域コミュニティの育成	近隣にいろいろなタイプの住宅が共存すれば、いろいろな社会的階層の居住者がともに生活するコミュニティが形成され、地域社会が安定する。また、コミュニティと近隣の活動が強まれば、生活の質が向上し、安全性と活力が増し、ビジネスやサービスにとっても好ましい。

２．             　都市計画評価における満足度による評価

2.1　価値観の変化

　QOLの特徴の1つは、評価に対する各人の価値観の違いや価値観の時間的な変化を考慮できる点にある。実際に、人々の価値観が変化している事例として、統計数理研究所による「日本人の国民性調査」による、表1.6の、『子供に「お金は一番大切」と教えることに「賛成」と答えた人の割合の、経年変化を調査した結果』を挙げる。1953年にはほとんどの世代で60％を超えていたものが、1998年には50歳以下の世代では30％以下になり、最高でも60～65歳の50％にまで低下している。本研究のテーマであるQOLを計測するための評価軸の1つとして、経済機会や所得を評価要素とした経済活性機会が必要であることは確かであるが、その割合が20～50％まで低下した現在、残りの評価軸を考慮することが価値観の定量化のために、より重要であることがわかるだろう。

表1.6　お金の重要度変化による価値観の変遷

年齢層	1953	58	63	68	73	78	83	88	93	98年
20～24	59	-	43	34	22	18	20	14	19	20
25～29	66	-	55	49	36	26	24	14	21	17
30～34	62	-	58	58	41	37	28	21	20	13
35～39	60	-	55	59	42	43	38	21	23	13
40～44	64	-	63	59	46	49	42	32	27	22
45～49	64	-	63	62	45	56	48	39	27	17
50～54	72	-	68	65	49	51	54	43	41	30
55～59	73	-	72	67	60	55	52	53	53	35
60～64	77	-	66	66	54	57	64	50	56	50
65～69	73	-	72	73	57	63	59	54	57	43

参考データ：6)

　以上により、価値観の変化は経済・社会的な背景に影響を受ける部分と、若い世代の価値観が時間の経過に伴い優勢になる部分が複合した現象であることが推定できる。

2.2　満足度に着目する必要性

　高齢者が21％を超えた現在、家計の収入が200万円前後で生活している人が多い。一般的に、家計の収入が200万円といえば、低所得者といえるが、その暮らしに不満を感じている人は思いのほか少ない。逆に、収入が1000万円を超えるような高所得者であったとしても、現在の収入に不満を持っている人はいる。このように、実際の社会の中では、収入の大小で、個人の豊かさを測るのは難しいと言える。もう1つ病院数について例をあげてみるとしよう。病院は、大都市には数多く立地しているが、小規模な都市には逆に地域内に1つあるかどうかという状態である。しかしながら、大都市においては、需要に対する供給が少なく、待ち時間が長いなどで現状に不満を感じる人がいるかもしれない。一方、1つの病院しかない小規模な都市であっても、良心的なサービスで、安心して施設を利用できる病院であれば満足度は高くなるはずだ。つまり、病院の数が問題ではなく、病院に対する満足度が重要なのである。

　これらのことから、都市計画を評価する際も、単位人口当たりの数などで対象構造物の需要を測るのではなく、地域の住民の満足度をもとに、必要なだけ作ることが望ましいのではないか。

2.3　満足度の定量化の現状（国内）

　これまで述べてきたように、現在のQOLを把握するためには個人の満足度と価値観を計測することが第1歩である。これまでの社会指標の体系化に関する研究を振り返ると、1974年の経済企画庁国民生活審議会による「社会指標－より良い暮らしへのものさし」、そして、それを継承した旧大蔵省（現財務省）「（新版）社会指標」が出版されたのが出発点とされ、引き続き、1985年からは「国民生活指標」が、1992年からは「新国民生活指標」が毎年発表されている。これまでは社会報告書としての性格を持っていたこれらの報告書は「新国民生活指標」に至り、はじめて成人した個人の視点に立つものとなった。しかしながら、それを政策に反映しようとする意図とは反対に、「新国民生活指標」において基準年からの指標の変化を地域毎に示してはいるものの地域の実態を示していない、との都道府県からの批判により、現在は地域別比較を取りやめている。

　現在国内では、内閣府による、社会指標、国民生活指標および新国民生活指標のほか、国土交通省、東京都、神戸市などが独自の指標体系を整備している。¹⁾

2.4　満足度の定量化の現状（国外）

　1960年代後半、国連社会開発研究所、OECDなど国連関連機関においてQOL定量化の研究が開始された。初期段階においては、The Urban Institute (1973)が、貧困と所得、住居と近隣関係、健康と快適性、教育、公共の安全、などに関する行政のサービスモデルを作成し、それらを計測する指標を示している。

　QOLの指標化において、最も古い歴史を持つ米国フロリダ州のジャクソンビルでは、QOLを支える要素として、①教育、②経済、③自然環境、④社会環境（平等性）、⑤文化・レクリエーション、⑥健康、⑦行政、⑧モビリティ、⑨治安という9つの項目を挙げ、それぞれのインディケ一ターとベンチマークを設定している。インディケ一ターとは、9つの項目を示すための指標のことを言い、ベンチマークとは、その指標の目標値のことを指す。1985年から始まるジャクソンビルのQOLプロジェクトを契機に、都市の成長管理や環境保護の動きとも連動して全米各地でベンチマークシステム導入の動きが活発化した。

　オレゴン州の政策評価は、さらに政策の策定主体を自治体以外に明記し、成果レポート、フィードバックを図るなど、住民とのパートナーシップを重視した内容が特徴的である。その政策評価においては、政策、プログラム、事業のそれぞれの段階であらかじめ目標を決め、その達成度を評価するいわゆるベンチマーク方式、インプット・アウトプット指標に加え、実際の行動や効果を計測するためのアウトカム指標が定められている。アメリカではオレゴン州、ジャクソンビル市、シアトル市、ニュージャージー州、ミネソタ州、キングカウンティー、フェニックス市、ニューヨーク市などにおいて、アメリカ以外では台湾・台北市、フィリピン・オロンガポ市などにおいて指標が定められている。

３．             研究の目的

　これまでの節で、QOLによる分析の必要性や今後の行政のあり方、持続可能性とコンパクトシティの重要性について述べてきた。そこで、本研究では、持続可能性も含めた総合的なQOLを測定し、コンパクトシティの導入前後の変化を求めることで、コンパクトシティという観点からの都市計画の評価を行うこととする。また、QOLが効果的に上昇する事業・計画を優先的に実施していくプログラムを作ることを通して、地方自治体の適正な予算配分を構築する方法を検討する。

参考文献

1)      杉山郁夫：クオリティ・オブ・ライフの分析に基づく社会資本整備に関する研究，名古屋大学博士論文，2003

2)      小泉秀樹、矢作弘：持続可能性を求めて、日本経済評論社、2005

3)      鈴木浩：日本版コンパクトシティ、地域循環型都市の構築、学陽書房、2007

4)      コンパクトシティ～より良い暮らしのために～ホームページ

http://www.thr.mlit.go.jp/compact-city/contents/what_is/what_is.html

5)      鈴木浩：日本版コンパクトシティ、地域循環型都市の構築　p.26-p28より作成、学陽書房、2007

6)      佐和隆光：「市場経済の終焉～日本経済をどうするのか～」、岩波新書、2000